Pytanie.
Zamawiający ma zaplanowane wykonanie różnych projektów m. in. w zakresie: sieci energetycznej, instalacji elektrycznych, wentylacji i klimatyzacji, robót budowlanych związanych z remontami pomieszczeń, itp.
Czy wykonanie tych projektów podlega sumowaniu?
Czy fakt, iż dokumentacja projektowa dotyczy różnych branż jest podstawą do uznania, że mamy do czynienia z zamówieniami odrębnymi?
Czy może zagadnienie szacowania wartości zamówienia rozpatrywać z punktu widzenia innych obiektów budowalnych.
Odpowiedź.
W treści pytań pojawiają się zagadnienia, które należałoby potraktować odrębnie. Ich analiza wymaga dodatkowych informacji, które w treści pytania nie zostały podane. Dlatego też należałoby przy udzieleniu odpowiedzi wskazać na zagadnienia, które mogą mieć wpływ na decyzję zamawiającego. Zaproponowane rozwiązania wymagać będą jednak ich weryfikacji przez zamawiającego przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych. Udzielając odpowiedzi przyjmuję, że mamy do czynienia z zamawiającym wskazanym w art. 3 ust 1 pkt 1 lub 2 ustawy Pzp.
Poniżej główne czynniki, które mogą lub mają wpływ na decyzję, którą w tym względzie musi podjąć zamawiający.
1. Obowiązek ogłoszenia informacji o planowanych zamówieniach.
Zamawiając, ma obowiązek spełnić wymagania wskazane w art. 13a ustawy Pzp. Przygotowanie planów postępowań o udzielenie zamówień publicznych już na tym etapie wymaga podjęcia decyzji co do wartości planowanych zamówień. Zgodnie z opinią UZP, obowiązek umieszczenia informacji o planowanych zamówieniach ma miejsce w przypadku planowania postępowań o wartości pow. 30 000 euro.
Link do strony internetowej:
Druga dotyczy braku obowiązku publikacji w ogłoszeniu postępowań nie objętych przepisami ustawy Pzp (art. 4 pkt 8).
„Art. 13a ustawy Pzp stanowi, iż zamawiający, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Pzp, oraz ich związki, nie później niż 30 dni od dnia przyjęcia budżetu lub planu finansowego przez uprawniony organ sporządzają plany postępowań o udzielenie zamówień, jakie przewidują przeprowadzić w danym roku finansowym oraz zamieszczają je na stronie internetowej. Zgodnie z treścią art. 13a ust. 3 ustawy Pzp zamawiający, inni niż wymienieni w ust. 1, mogą zamieszczać na stronie internetowej plany postępowań o udzielenie zamówień. Przywołane przepisy ustawy Pzp mówią o planach postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, a nie o planach zamówień publicznych (jak pierwotnie projektowana regulacja). W świetle powyższego publikacja wskazanych planów dotyczy wyłącznie zamówień, w odniesieniu do których zamawiający mają obowiązek stosować przepisy ustawy Pzp. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 8 ustawy Pzp ustawy nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30 000 euro. Do tego rodzaju zamówień nie mają zastosowania przepisy ustawy Pzp dotyczące prowadzenia postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Tym samym przyjąć należy, że zamawiający, o których mowa w art. 13a ust. 1 ustawy Pzp, nie są zobowiązani do wykazywania w planach postępowań o udzielenie zamówienia publicznego zamówień poniżej progu bagatelności, jak również zamówień, które są wyłączone z obowiązku stosowania przepisów ustawy Pzp.
Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 14 nowelizacji Pzp obowiązek zamieszczania planów postępowań o udzielenie zamówień publicznych na stronie internetowej ma zastosowanie po raz pierwszy do planów sporządzanych na 2017 r.”
W treści pytania nie wskazano, czy zamawiający zadał je w związku z obowiązkiem wynikającym z w/w regulacji. Jeżeli pytanie nie dotyczy w/w regulacji, to czy zamawiający wypełnił obowiązek wynikający z art. 13a ustawy Pzp i w jaki sposób została tam ustalona wartość zamówienia? W przypadku możliwych uchybień proponuję zaktualizował wcześniejszy wykaz uwzględniający podpowiedzi wskazane poniżej.
2. Sumowanie zamówień.
W zapytaniach pojawił się temat sumowania zamówień. Można go zrozumieć w dwojaki sposób.
„Czy wykonanie tych projektów podlega sumowaniu? Czy fakt, iż dokumentacja projektowa dotyczy różnych branż jest podstawą do uznania, że mamy do czynienia z zamówieniami odrębnymi?”
Pierwsza wersja interpretacji zapytania wskazuje, że zamawiający ma wątpliwości co do zakresu przedmiotu zamówienia w mającym się odbyć postępowaniu. Czyli, czy można sumować zamówienie na wszystkie projekty i ogłosić np. jedno postępowanie, wybierając jednego wykonawcę do realizacji jednego zamówienia?
Wydaje się, że ograniczenie w tym zakresie wprowadzają zapisy ustawy pzp oraz interpretacje Urzędu Zamówień Publicznych upublicznione na stronie www.uzp.gov.pl.
W ustawie pzp znajdziemy art. 7 ust 1, art. 29 ust 2, art. 96 ust 1 pkt 11, które wskazują na konieczność przygotowania takiego opisu przedmiotu zamówienia, aby był konkurencyjny w stosunku do potencjalnych wykonawców. Opis przedmiotu zamówienia bez dopuszczenia składania ofert częściowych często generuje mniejszą ilość wykonawców zainteresowanych złożeniem oferty w postępowaniu. Potwierdza to także opinia UZP, która powołuje się na rozstrzygnięcia zawarte w art. 84 dyrektywy klasycznej oraz do motywu 78 preambuły do dyrektywy klasycznej.
„Zgodnie z treścią znowelizowanego art. 96 ust. 1 pkt 11 ustawy Pzp w trakcie prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia zamawiający sporządza protokół, zawierający powody niedokonania podziału zamówienia na części. Zamawiający, uzasadniając przyczyny braku podziału zamówienia na części, nie może powoływać się wyłącznie na korzyści organizacyjne, wynikające z prowadzenia jednego, a nie większej liczby postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Powyższy przepis stanowi transpozycję do polskiego porządku prawnego normy zawartej w art. 46 ust. 1 dyrektywy klasycznej, który stanowi m. in., że instytucje zamawiające dokonują wskazania najważniejszych powodów swojej decyzji o niedokonaniu podziału na części, które zamieszcza się w dokumentach zamówienia lub w indywidualnym sprawozdaniu, o którym mowa w art. 84 dyrektywy klasycznej. Należy zauważyć, że jednym z głównych celów dyrektyw z zakresu zamówień publicznych jest zwiększenie udziału sektora małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) w rynku zamówień publicznych. Działanie takie powinno zaowocować również zwiększeniem konkurencji między wykonawcami. Zgodnie z motywem 78 preambuły do dyrektywy klasycznej w przypadku, gdy instytucja zamawiająca zdecyduje, że podział zamówienia na części nie byłby właściwy, stosowne indywidualne sprawozdanie lub dokumenty zamówienia powinny zawierać wskazanie głównych przyczyn decyzji instytucji zamawiającej. Powyższy motyw preambuły wymienia następujące przykładowe przyczyny: instytucja zamawiająca mogłaby stwierdzić, że taki podział groziłby ograniczeniem konkurencji albo nadmiernymi trudnościami technicznymi lub nadmiernymi kosztami wykonania zamówienia, lub też potrzeba skoordynowania działań różnych wykonawców realizujących poszczególne części zamówienia mogłaby poważnie zagrozić właściwemu wykonaniu zamówienia. Należy zauważyć, że ustawodawca europejski za okoliczność uzasadniającą rezygnację z podziału na części uznał jedynie nadmierne trudności czy koszty oraz brak koordynacji, skutkujący poważną groźbą nieprawidłowej realizacji zamówienia. A contrario uznać należy, iż obawy związane z ewentualnymi niewielkimi trudnościami czy kosztami bądź nieznacznymi problemami z koordynowaniem działań wykonawców, a tym bardziej wygoda zamawiającego, nie powinny stanowić dostatecznej podstawy do zaniechania podziału zamówienia na części. Jednakże zastrzec należy, że ocena ta powinna być dokonywana każdorazowo z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danego przypadku.
Czy zamawiający, który dokonuje podziału zamówienia na mniej części niż jest to możliwe, narusza przepisy ustawy Pzp?
Decyzja co do podziału zamówienia na określoną ilość części należy do zamawiającego. Zamawiający podejmuje ją w zależności od swoich potrzeb, jednakże jego swoboda jest ograniczona zasadą zachowania uczciwej konkurencji. Należy zatem badać, czy w konkretnych okolicznościach decyzja (co do podziału zamówienia i na ile części) nie naruszy konkurencji poprzez ograniczenie możliwości ubiegania się o zamówienie mniejszym podmiotom, w szczególności małym i średnim przedsiębiorstwom.
Prawidłowość postępowania zamawiającego, który nie dokonał podziału zamówienia na tyle części, na ile jest to potencjalnie możliwe, oceniana musi być każdorazowo przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy.”
Wg mojej oceny decyzja w tym względzie leży po stronie zamawiającego, ale proponowałbym przeprowadzić jedno postępowanie dopuszczając podział zamówienia na części (oferty częściowe). Druga propozycja to przeprowadzenie kilku oddzielnych postępowań, gdzie opis przedmiotu zamówienia w tych postępowań jest nakierowany na możliwość uzyskania jak największej ilości ofert, zwiększenie konkurencyjności postępowania oraz uzyskanie efektów korzystnych dla zamawającego.
Druga wersja interpretacji treści zapytań dotyczy zasad ustalenia wartości zamówienia, do której odwołuje osoba pytająca wprost w trzeciej części pytania. O niej trochę więcej w kolejnym punkcie.
3. Ustalenie wartości zamówienia.
Bez względu na to, czy mamy do czynienia z procedurą ustalenia wartości zamówienia wynikająca z art. 13a ustawy pzp, czy też obejmuje ona czynności po jej sporządzeniu, zamawiający przed wszczęciem każdego postępowania ma obowiązek ustalić czy zaktualizować wartość zamówienia (art. 35 ust 2 ustawy pzp). W oparciu o treść zapytania wydaje się, że przy ocenie decyzji co do sposobu ustalenia wartości zamówienia należałoby w pierwszej kolejności uwzględnić brzmienie art. 32 ust 4 ustawy pzp. Proponuję zastosować opinię UZP. Zasadność ich zacytowania uwzględniają także regulacje ustawy pzp zawarte w art. 154 i art. 154c.
Podano w jej treści przykładowe kryteria, którymi należy się kierować podejmując decyzję o ustaleniu wartości zamówienia.
„Dla ustalenia czy w danym przypadku mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy też z odrębnymi zamówieniami konieczna jest analiza okoliczności konkretnego przypadku. W tym celu należy posługiwać się takimi kryteriami jak podobieństwo przedmiotowe i funkcjonalne zamówienia (kryterium to powinno prowadzić do wyodrębnienia nie tylko zbliżonych przedmiotowo zamówień, ale także zamówień, które mimo braku przedmiotowego podobieństwa tworzą funkcjonalną całość), tożsamość czasowa zamówienia (możliwe udzielenie zamówienia w tym samym czasie, ewentualnie możliwość realizacji zamówienia w tym samym czasie) i możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę. Innymi słowy konieczne jest ustalenie czy dany rodzaj zamówienia mógł być wykonany w tym samym czasie, przez tego samego wykonawcę. Z odrębnymi zamówieniami będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy przedmiot zamówienia ma inne przeznaczenie lub nie jest możliwym jego nabycie u tego samego wykonawcy (np. zakup mebli i sprzętu komputerowego). W przeciwnym wypadku, tzn. gdy udzielane zamówienia mają to samo przeznaczenie oraz dodatkowo istnieje możliwość ich uzyskania u jednego wykonawcy należy uznać, iż mamy do czynienia z jednym zamówieniem. Przy czym dla przyjęcia powyższej oceny nie ma istotnego znaczenia ustalenie źródeł finansowania danego zamówienia. Jeżeli zatem w tym samym czasie możliwe jest udzielenie podobnego przedmiotowo i funkcjonalnie zamówienia, które może być wykonane przez jednego wykonawcę, mamy do czynienia z jednym zamówieniem, bez względu na fakt, czy jest ono finansowane przez zamawiającego z jednego, czy też z kilku różnych źródeł (np. z wykorzystaniem środków pochodzących z programów finansowanych ze środków UE). Wartość tak określonego zamówienia należy oszacować zgodnie z postanowieniami art. 32-35 ustawy PZP.
Dla ustalenia, iż w danym przypadku mamy do czynienia z jednym zamówieniem, istotne są okoliczności istniejące w chwili wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Zamawiający przystępując zatem do szacowania wartości zamówienia powinien ustalić z należytą starannością planowaną liczbę usług, dostaw, czy też robót budowlanych tego samego rodzaju, które zamierza nabyć i oszacować ich łączną wartość, niezależnie od tego czy zamierza je nabyć jednorazowo w ramach jednego postępowania, czy też sukcesywnie w ramach odrębnych postępowań. Jeżeli potrzeba udzielenia określonego zamówienia ujawni się dopiero po udzieleniu innego zamówienia podobnego przedmiotowo i funkcjonalnie, to w tym przypadku nie mamy do czynienia z nieuprawnionym dzieleniem zamówienia z uwagi na fakt, iż brak jest tożsamości czasowej takich zamówień.”
W oparciu o ogólną treść zapytania nie jest możliwe jednoznaczne rozstrzygnięcie. Znam przypadki, gdzie przy podobnych pytaniach zamawiający ustalając wartość zamówienia – sumował poszczególne projekty, a w innych okolicznościach NIE.
Z opinii UZP wynika, że sztywny podział na branże nie jest dobrym rozwiązaniem, gdyż podane w powyższej opinii kryteria oceny art. 32 ust 4 nie zawsze mogą zostać wypełnione. Przykładowo, w kilku branżach (projekty) jest kilku wykonawców, którzy są w stanie zrealizować szeroki zakres przedmiot zamówienia. Ich profil działalności to potwierdza poprzez oferty, strony internetowe czy zawarte wcześniej umowy. Sam fakt różnych rodzajów uprawnień w danych branżach nie jest, wg mojej oceny, podstawą do ustalenia wartości zamówienia i dokonywania podziałów na obowiązujące uprawnienia.
Podobnie, budowanie zasad ustalenia wartości zamówienia ze względu na umiejscowienie obiektu nie jest, wg mojej oceny, dobrym kryterium dokonywanych podziałów. Zamawiający dysponując wiedzą, że będzie musiał zlecić realizację dwóch projekty w różnych miejscowościach, gdzie może oba zrealizować kilku potencjalnych wykonawców, ustalając wartość zamówienia – musi rozważyć zastosowanie art. 32 ust 4 ustawy pzp.
Przykładowo:
Zamawiający ma dwa obiekty budowlane (budynki), gdzie realizuje swoje zadania statutowe. Są oddalone o 20 km, w różnych miejscowościach. Wymaganym jest przygotowanie i przeprowadzenie postępowań o udzielenie zamówień dla każdego obiektu, przykładowo:
1) po 20 000 zł (razem 40 000 zł) – materiały eksploatacyjne, biurowe,
2) po 90 000 zł – zakup łącznie 2 samochodów,
3) remont, wymiana okien, drzwi i parapetów – po 35 000 zł dla każdego obiektu,
4) sprzątanie, ochrona, ……. – dla każdego obiektu.
Zamawiający zna przedmiot, czas, ma opisane szczegóły związane z przedmiotem zamówienia. Odległość nie jest barierą w przeprowadzeniu postępowania, z dopuszczeniem składania ofert częściowych w każdej grupie. Ustalając wartość zamówień w obu obiektach ma obowiązek sumować ich łączną wartość.
Ustalając wartość zamówienia zamawiający nie będzie jednak sumował wszystkich w/w potencjalnych zamówień. Będzie to czynił w tzw. grupach asortymentowych związanych z potencjalną grupą wykonawców, którzy mogliby zrealizować te zamówienia (przykładowy podział został wskazany w puntach). Do tego w ostatnim przykładzie (usługi ochrony, sprzątania) ustalając wartość zamówienia, zamawiający będzie dokonywał wyliczeń na podstawie i zasad wskazanych w art. 34 ustawy pzp.
Wniosek.
Jeżeli nie ma innych powodów czy okoliczności niż te wskazane powyżej, proponuję ustalając wartość zamówienia zastosować art. 32 ust 4 ustawy Pzp. Postępowań o udzielenie zamówienia może być kilka, ale wartość każdego zamówienia będzie oparta na sumowaniu wg zasad podanych w w/w przepisie.